◆朱翔

　　達(dá)日縣位于青海省果洛藏族自治州南部，平均海拔達(dá)4200米，處于國家重點生態(tài)功能區(qū)——三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)，面積1.48萬平方公里，全縣總?cè)丝跒?.4萬人?！笆濉币詠?，達(dá)日縣通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧攻堅綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)，大力實施綠色減貧，完成8133名貧困戶的脫貧摘帽，為確保能脫貧、穩(wěn)得住、不返貧做了大量工作，既保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又推進(jìn)脫貧攻堅，取得了顯著的社會效益。

　　達(dá)日縣實施綠色減貧工作概況

　　“十三五”以來，達(dá)日縣主要采取以下一系列措施大力推動綠色減貧。

　　生態(tài)移民易地搬遷。達(dá)日縣是純牧業(yè)縣，大部分貧困人口散居草原各地，所處環(huán)境交通閉塞、高寒缺氧，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，且貧困人口集中地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和重要水源地等國家重點生態(tài)功能區(qū)。因此達(dá)日縣開展了生態(tài)移民工程，將部分牧民貧困群眾遷入縣城或移民集中搬遷點，實現(xiàn)“拔窮根”、“挪窮窩”，集中剩余勞動力資源，促進(jìn)遷入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過統(tǒng)籌扶貧資金，2017年和2018年共實施易地扶貧搬遷安置住房870套，分別完成生態(tài)移民搬遷570戶2641人和300戶1412人，使貧困群眾居住環(huán)境條件得到根本性改變。

　　實施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。達(dá)日縣在縣域內(nèi)積極開展草原和林業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，通過給牧民貧困群眾提供生態(tài)管護(hù)公益性崗位、發(fā)放草原補(bǔ)貼和林業(yè)補(bǔ)貼等方式，切實提高牧民貧困群眾的收入水平。同時，及時足額發(fā)放2018年度草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金國有林地管護(hù)勞務(wù)費、天保工程森林管護(hù)資金和草原生態(tài)管護(hù)資金共計1.35億元，切實為全縣綠色減貧工作貢獻(xiàn)力量。

　　開展生態(tài)工程建設(shè)。達(dá)日縣依托國家三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程等重大專項，大力推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)綜合治理，以創(chuàng)建“全國生態(tài)文明示范縣”為抓手，積極開展生態(tài)工程建設(shè)，帶動了貧困牧民群眾就業(yè)創(chuàng)收。2018年，達(dá)日縣共實施完成了總投資1.089億元的生態(tài)工程建設(shè)示范試點項目；2019年還計劃實施投資4250萬元的退牧還草工程和投資1200萬元的黃河干流水環(huán)境綜合整治工程。

　　推進(jìn)生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展。近年來，達(dá)日縣一直在探索一條破解傳統(tǒng)畜牧業(yè)造成的人、草、畜越來越突出矛盾的路子。借助青海省果洛藏族自治州打造全國草地生態(tài)畜牧業(yè)試驗區(qū)的東風(fēng)，達(dá)日縣大力推進(jìn)生態(tài)畜牧業(yè)，初步實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏。2016年，達(dá)日縣窩賽鄉(xiāng)直卻村生態(tài)畜牧業(yè)合作社被評為國家級農(nóng)民合作社示范社。2019年，達(dá)日縣在生態(tài)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目上再投資650萬元，大力推進(jìn)生態(tài)畜牧業(yè)，受益建檔立卡貧困戶273戶1057人。

　　目前綠色減貧面臨的困境

　　近年來，達(dá)日縣綠色減貧工作取得很大的進(jìn)展，但由于牧民群眾普遍生活在氣候惡劣、交通不暢、產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展程度較低的高海拔地區(qū)，脫貧難而返貧易。2018年農(nóng)牧民人均可支配收入6510元，僅為當(dāng)年全國人均可支配收入的23.1%。目前還有7個貧困村、1219戶3802名貧困戶需要脫貧摘帽，任務(wù)還很艱巨。當(dāng)前，進(jìn)一步推進(jìn)綠色減貧仍面臨一些現(xiàn)實困難。

　　一是自然資源稟賦較差。達(dá)日縣地處青藏高原腹地和三江源自然生態(tài)保護(hù)治理地區(qū)，自然條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，2018年財政收入僅為1667萬元。牧民生產(chǎn)生活海拔高，達(dá)到4200米-4500米，自然條件差；牧草利用率極低，牧草每年7月返青，9月下旬枯黃，生長期不到3個月。全縣草場海拔大多處于4200米以上，易被大雪覆蓋，由此往往造成雪災(zāi)。2018年冬天，達(dá)日縣發(fā)生雪災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到約790萬元。

　　二是綠色產(chǎn)業(yè)體系尚未形成。目前達(dá)日縣主要綠色產(chǎn)業(yè)包括生態(tài)畜牧業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。但現(xiàn)階段綠色產(chǎn)業(yè)對各牧委會集體經(jīng)濟(jì)提升作用還需進(jìn)一步加強(qiáng)，集體收入相對還較少，牧民財產(chǎn)性收入比例較低。

　　畜牧業(yè)為達(dá)日縣傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，高原牦牛飼養(yǎng)為主要項目。目前正大力實施的生態(tài)畜牧業(yè)產(chǎn)品大多為初級農(nóng)產(chǎn)品，技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值較低，對牧民增收效應(yīng)不明顯。缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，市場開拓能力較弱。生態(tài)畜牧業(yè)的集約化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒔M織化程度低，綠色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展受到挑戰(zhàn)。

　　生態(tài)旅游業(yè)是達(dá)日縣近年來全力打造的新興產(chǎn)業(yè)，但達(dá)日縣處于環(huán)境閉塞的高寒缺氧地帶，交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，旅游季節(jié)性非常明顯，且特色旅游資源缺乏規(guī)劃整合，與果洛州的其他縣相比旅游產(chǎn)品同質(zhì)化特征明顯。經(jīng)營牧家樂、賓館、客棧等旅游經(jīng)營收入占牧民總體收入比例不高。

　　三是綠色減貧內(nèi)生動力仍需提高。綠色減貧的內(nèi)生動力不足，主要表現(xiàn)在主動性缺乏和綠色發(fā)展意識淡薄等兩個方面。一方面，少部分牧民對扶貧政策和綠色減貧工作認(rèn)識不到位，缺乏主動性；另一方面，部分牧民思想依然停留在畜牧業(yè)上，對于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)及外出創(chuàng)業(yè)積極性低；部分牧民文化程度較低、思想比較落后，再加上信息不暢通，脫貧致富思路少、眼界窄；個別牧民因多種原因出現(xiàn)致貧返貧現(xiàn)象。

　　四是綠色減貧保障機(jī)制亟待完善。保障機(jī)制主要包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和綠色資源資產(chǎn)化資本化等兩個方面。國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制已在達(dá)日縣實施，但僅依據(jù)縣域面積、人口及自然保護(hù)區(qū)大小等基礎(chǔ)因素，未考慮劃定的生態(tài)紅線面積大小、新增生態(tài)保護(hù)區(qū)域及生物多樣性等動態(tài)要素，對上下游水流域綜合補(bǔ)償和大氣環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償也未涉及，而且生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以一般性財政轉(zhuǎn)移支付為主，橫向財政轉(zhuǎn)移支付和專項支付非常少，資金來源面窄、補(bǔ)償渠道單一。

　　對策和建議

　　下一步，達(dá)日縣要在自力更生的基礎(chǔ)上，充分利用各類資源和優(yōu)勢，形成綠色減貧合力，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，滿足牧民群眾美好生活的需求。

　　首先，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。以國家實施的三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程為基礎(chǔ)，通過對山水林田湖草系統(tǒng)綜合治理和牧區(qū)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，對退化的草地通過天然恢復(fù)、鼠害防治、補(bǔ)播種草、休牧、輪牧、禁牧等有效手段遏制草原進(jìn)一步退化。進(jìn)一步協(xié)調(diào)上級部門落實黨中央脫貧攻堅要求和加大對深度貧困地區(qū)的支持力度，配合上級部門出臺服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的政策措施，并在政策措施中明確為深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理工程、清潔取暖工程、山水林田湖草綜合整治、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等重點項目開辟綠色通道，優(yōu)先入庫、優(yōu)先審查、優(yōu)先批復(fù)，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)保各類專項資金向深度貧困地區(qū)傾斜。同時，在制定各類重點項目實施方案時，協(xié)調(diào)上級部門考慮深度貧困地區(qū)的財政壓力，不需地方財政進(jìn)行配套相應(yīng)資金。

　　其次，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。結(jié)合各貧困鄉(xiāng)村實際，宜畜牧業(yè)則生態(tài)畜牧業(yè)，宜旅游業(yè)則生態(tài)旅游業(yè)，打造一支可持續(xù)綠色減貧的產(chǎn)業(yè)體系。一要實現(xiàn)區(qū)域化。按照差異化競爭思路，加快發(fā)展和壯大“一鄉(xiāng)一品”、“一村一品”，逐步形成具有本地特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶。二要實現(xiàn)精品化。鼓勵和引導(dǎo)貧困鄉(xiāng)村圍繞市場、圍繞效益調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品的附加值和競爭力。三要實現(xiàn)規(guī)?；?。按照市場化運作方式做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，鼓勵牧戶以草場、牦牛入股的方式組建產(chǎn)銷合作社。四要實現(xiàn)電子化。用好電子商務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò)，做好產(chǎn)品的推介、宣傳和整合，不斷開拓省外或境外市場。通過上述措施，逐步形成產(chǎn)供銷、牧工貿(mào)一體化的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提高產(chǎn)品科技含量和生產(chǎn)效益，帶動村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而不斷改善牧民生產(chǎn)和生活條件，增加牧民收入。

　　第三，進(jìn)一步加強(qiáng)綠色減貧宣傳教育。通過政策宣講、電視及平面廣告等方式，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的宣傳力度，提高干部和群眾維護(hù)生態(tài)環(huán)境的權(quán)利意識；加強(qiáng)綠色減貧產(chǎn)業(yè)的宣傳，增強(qiáng)貧困群眾脫貧不返貧的信心；不斷提升參與度，讓廣大貧困牧民群眾自覺參與環(huán)境保護(hù)，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，使地方政府制定相關(guān)政策時更加科學(xué)合理；對村級干部和能人的教育引導(dǎo)和培訓(xùn)力度，以綠色減貧為目標(biāo)，帶領(lǐng)牧民群眾脫貧致富；加大鄉(xiāng)村衛(wèi)生經(jīng)費投入，著力解決牧民群眾看病難，防止因病返貧；加強(qiáng)衛(wèi)生免疫，有效控制常見病、地方病和流行病發(fā)生；建設(shè)村級文化活動室，為牧民群眾提供學(xué)習(xí)文化、科技知識的場所，不斷豐富文化生活，助其增長見識轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。

　　第四，進(jìn)一步加強(qiáng)綠色減貧保障機(jī)制建設(shè)。進(jìn)一步完善和構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升綠色減貧效果，結(jié)合扶貧脫貧，重點完善以綠色減貧為核心的貧困縣考核機(jī)制，促使生態(tài)補(bǔ)償資金向貧困人口傾斜，并成立綠色產(chǎn)業(yè)扶貧基金保障后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。探索建立綠色資源定價機(jī)制，嘗試建立綠色資產(chǎn)交易平臺，開展綠色資產(chǎn)抵押、質(zhì)押等金融制度，充分放大綠色減貧效應(yīng)，提升扶貧脫貧的質(zhì)量和水平。

　　（注：此文為生態(tài)環(huán)境部“脫貧攻堅與綠色振興”主題征文一等獎獲獎作品。作者單位：生態(tài)環(huán)境部華北核與輻射安全監(jiān)督站 ）

來源：中國環(huán)境報2019年10月14日三版